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Princípios Orçamentários

by em 08/07/2010

Legenda:

LRF – Lei complementar nº 101/2000

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#CONCEITO Os princípios são premissas e linhas norteadoras de ação a serem observadas na concepção da proposta de orçamento. Sua principal finalidade é disciplinar e orientar a ação dos governantes.

#ATENÇÃO Só existem 3 princípios expressos na Lei 4.320/64, art. 2º:

Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Govêrno, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.

#MACETE: UAU

U nidade

A nualidade (ou periodicidade)

U niversalidade

OBS: Não há uma lista exaustiva de princípios orçamentários, pois o próprio conceito de orçamento público está em constante evolução. Serão abordados a seguir os princípios mais aludidos pela doutrina e pelo ordenamento jurídico pertinente à área orçamentária.

Artifício Mnemônico (acróstico)
Publicidade E Programação
Anualidade Q Exclusividade
Unidade U Não vinculação
Legalidade I Especificidade
Orçamento bruto L Clareza
Í Universalidade
B Unidade de caixa /unidade de tesouraria
R
I
O

Outros princípios:

  1. Estorno de verbas
  2. Quantificação de créditos orçamentários
  3. Precedência
  4. Uniformidade
  5. Anterioridade orçamentária

PRINCÍPIOS

  • Princípio da Unidade (totalidade): art. 165, §5º, CF.

Art. 165, §5º, CF – No âmbito de cada ente político (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), em cada exercício financeiro, deve existir somente uma única LOA.

Este princípio estabelece que o orçamento deve ser “uno”, ou seja, cada esfera do governo deve possuir apenas uma LOA. Não pode haver mais de um orçamento em cada unidade governamental. No entanto, o §5º do art. 167 da CF/88 estabelece uma tripartição do orçamento: o Orçamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais.

#ATENÇÃO Vale ressaltar que o Princípio da Unidade refere-se à LOA, uma vez que, orçamento, cada Lei contém 3, conforme mencionado acima: Orçamento Fiscal, Orçamento da Seguridade Social, Orçamento de Investimento das empresas estatais. Ou seja, cada LOA é segregada em 3 orçamentos separados. Essa sistemática tem como objetivo garantir maior transparência e independência a cada um deles.

(CESPE/ACE/TCU 2007 – adaptada) O princípio da unidade orçamentária, mais recentemente, foi relativamente esvaziado, passando-se a admitir aexistência de orçamentos setoriais, que, afinal, devem ser consolidados emum único documento que permita a visão geral do conjunto das finançaspúblicas. Diante de tal mudança, hoje já é possível falar-se em um princípio da totalidade.

Comentários:
Apesar do princípio da Unidade preconizar a existência de um único orçamento, por exigência constitucional o orçamento se tornou multidocumental, podendo-se falar em um princípio da totalidade.
Gabarito: Certo

  • Princípio da Anualidade (ou periodicidade): uma LOA vigora dentro de um exercício financeiro.

Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil. (Lei 4.320/64) - > ou seja, de 1º de janeiro a 31 de dezembro.

Exceção: Autorização e abertura de créditos orçamentários especiais e extraordinários com vigência Plurianual.

Art. 167, § 2º, CF - (…) os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso, em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício subseqüente.

  • Princípio da Universalidade: é um princípio infraconstitucional previsto na Lei 4.320/64.

Art. 3º. A Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.

Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá tôdas as despesas próprias dos órgãos do Govêrno e da administração centralizada, ou que, por intermédio dêles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2°.

#CONCLUSÃO Todas as receitas e todas as despesas devem estar no orçamento.

#IMPORTANTE

Art. 6º Tôdas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento/ pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.

- antes da barra é Princípio da Universalidade [Tôdas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento].

- depois da barra, ele se refere ao Princípio do Orçamento Bruto.

  • Princípio do Orçamento Bruto – o princípio do Orçamento Bruto é mais abrangente que o princípio da Universalidade.

Art. 6º Tôdas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.

  • Princípio da Especificidade (princípio da especialização ou discriminação) – é um princípio constitucional, Lei 4.320/64, art. 5º c/c art. 12, caput.

Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 2º e seu parágrafo único.

- “dotações globais” = é uma autorização genérica, ampla, não é especificada.

Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas:

Exceções ao princípio: Art. 2º, PU e art. 5º, III, LRF (reserva de contingências).  Ou seja, a LOA vai poder conter dotações globais.

Art. 2º. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento segundo os projetos de obras e de outras aplicações.

Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital.

Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:

III – conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao:

  • Princípio da Exclusividade:

Art. 165, CF – Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

§ 8º – A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

A LOA não poderá tratar de outros assuntos como, por exemplo, fixação de subsídios, remuneração etc. Entende-se que o orçamento conterá apenas matéria financeira.

Exceções: Não se inclui na proibição:

1) Autorização para o Poder Executivo de abertura de créditos adicionais suplementares.

- > o único crédito adicional que admite autorização expressa nas Lei de Orçamento é o crédito adicional suplementar.

2) Autorização para contratação de operações de crédito (empréstimos ou financiamentos obtido pelo setor público para financiar desequilíbrio orçamentário).

3) Autorização para contratação de operações de crédito por antecipação da receita orçamentária.

O que são operações de crédito?

R: É todo empréstimo e financiamento obtido pelo setor público.

As operações de crédito estão divididas em:

- operações de crédito orçamentárias – financiar o desequilíbrio na execução do orçamento. Para fins da Lei 4.320 é sempre de longo prazo. São fontes de financiamento dos programas governamentais. São receitas de capital.

Regra de ouro (167, III, CF; art. 12, LRF):

Art. 167. São vedados:

III – a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;

Art. 12, LRF As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.

- > Toda operação de crédito quando contratada gera uma dívida chamada de Dívida Fundada ou consolidada.

Art. 38, LRF- A operação de crédito por antecipação de receita destina-se a atender insuficiência de caixa durante o exercício financeiro e cumprirá as exigências mencionadas no art. 32 e mais as seguintes:

  • Princípio da Legalidade orçamentária: O princípio da Legalidade está previsto no art. 5º, II, CF:

Art. 5º, II – Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.

Por este princípio, todo o orçamento público deve ser elaborado por lei e todas as leis que tratam de matéria orçamentária (as leis do Plano Plurianual – PPA, de Diretrizes Orçamentárias – LDO, a Lei Orçamentária Anual – LOA, as leis que autorizam os créditos suplementares e especiais etc.) devem ser aprovadas pelo Poder Legislativo.

O art. 167, I, da CF é uma aplicação do princípio da legalidade:

(…) é vedado o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária..

Exceção: abertura de crédito adicional extraordinário para atender despesas imprevisíveis e urgentes (art. 167, §3º, CF c/c 62, CF) – > Este tipo de crédito é aberto por medida provisória ou decreto, instrumentos à disposição do chefe do Poder Executivo, conforme o caso.

  • Princípio da clareza: o princípio da clareza diz que o orçamento deve ser elaborado de forma clara e compreensível para todos os cidadãos, para dar uma maior publicidade.
  • Princípio da publicidade: tem a ver com dever prestação de contas, princípio da transparência. (art. 165, §3º)

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

§ 3º – O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.

O objetivo é o de levar os atos praticados pela Administração ao conhecimento de todos.

  • Princípio da não-vinculação (ou não afetação) da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa:

(art. 167, IV, CF)

Art. 167. São vedados:

IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

#ATENÇÃO Observe que o artigo veda a vinculação de impostos, significando que pode haver vinculação para as outras espécies tributárias (taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios). É por isso que a falecida CPMF pode ser vinculada à saúde!!!!

Exceções:

- Todos os fundos constitucionais: FPE, FPM, Centro Oeste, Norte, Nordeste, Compensação pela exportação de produtos industrializados etc.;

- Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Básico e da Valorização do Magistério (FUNDEB);

- Ações e serviços públicos de saúde;

- Garantias às operações de crédito por antecipação da receita (ARO);

- Atividades da Administração Tributária;

- Vinculação de impostos estaduais e municipais para prestação de garantia ou contragarantia à União (contragarantia é a garantia que o Estado ou Município são obrigados a oferecer à União, quando esta concede uma garantia para uma entidade internacional, por exemplo, o Banco Mundial, referente a um empréstimo tomado por Estado ou Município).

  • Princípio da discriminação (ou princípio da especificação ou especialização): (art. 15 c/c art. 5º Lei 4320/64)

Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

§ 1º Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração publica para consecução dos seus fins. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

§ 2º Para efeito de classificação da despesa, considera-se material permanente o de duração superior a dois anos.

Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 2º e seu parágrafo único.

#CONCLUSÃO O orçamento precisa ser detalhado, especificado, para facilitar seu entendimento e acompanhamento.

Exceção: Dessa forma, não são admitidas dotações globais:

- A primeira exceção está prevista no art. 2º da Lei 4.320/64:

Art. 2º – “Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente à normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital (são os chamados INVESTIMENTOS EM REGIME DE EXECUÇÃO ESPECIAL);

- A outra exceção é a Reserva de Contingências, que é uma dotação global para atender passivos contingentes.

  • Princípio da clareza: princípio doutrinário. Deve ser clara e compreensível para todos os cidadãos. É uma clareza sem ferir as regras técnicas de elaboração (sem deixar de ser técnico).

  • Princípio uniformidade (padronização): A LOA tem que obedecer a uma padronização quando ela for elaborada, para facilitar a comparação de um exercício financeiro com outro.

  • Princípio da unidade de caixa ou tesouraria: (art. 164, §3º, CF; art. 56 Lei 4320/65)

Art. 164, § 3º – As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.

Art. 56. O recolhimento de tôdas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais.

Este princípio reza que os recursos do governo devem ser recolhidos em conta única, facilitando a administração e o controle. Não deve ser confundido com o princípio da unidade orçamentária.

No âmbito da União, este princípio é obedecido pela criação da Conta Única do Tesouro Nacional. Esta conta é mantida no Banco Central do Brasil e operacionalizada pelo Banco do Brasil S.A.

Depreende-se, portanto, que os valores arrecadados pelo governo devem ser contabilizados em uma única conta caixa, evitando-se, dessa forma, a existência de caixas paralelos, fracionados. Não se quer afirmar com isso que exista apenas uma conta-corrente (bancária). O que se deseja é uma única conta contábil.

Exceções:

- Fundos especiais: possuem, dada a sua própria natureza, gestão descentralizada, tais como o FUNDEF, FMDA, FUNDET e outros.

  • Princípio da precedência: O PPA, a LDO e a LOA são elaborados em um exercício financeiro e executados no exercício financeiro imediatamente subsequente, ou seja, a elaboração precede a execução.

Exceções:

- lei de crédito suplementar

- lei de crédito adicional especial

  • Princípio do estorno de verbas: É proibido de forma discricionária remanejar, transferir ou alocar recursos de uma categoria de programação para outra sem prévia autorização do Poder Legislativo.

Exceção: se for na mesma categoria de programação, o Poder Executivo pode remanejar os recursos de forma discricionária.

  • Princípio da quantificação dos créditos orçamentários:

Crédito orçamentário = autorização do gasto.

Dotação orçamentária = é o limite dos gastos.

  • Princípio da anterioridade orçamentária: Algumas bancas têm afirmado que não pode haver despesa sem lei anterior que a preveja.
  • Princípio da programação ou do planejamento: É um dos mais modernos princípios orçamentários que surgiu com a evolução dos conceitos e técnicas orçamentárias. De acordo com esse princípio, o orçamento deve evidenciar os programas de trabalho, servindo como instrumento de administração do governo, facilitando a fiscalização, gerenciamento e planejamento. De acordo com esse princípio, os programas regionais devem estar em consonância com o Plano Plurianual (PPA). Não existe despesa fora da categoria de programação.
  • Princípio do equilíbrio orçamentário:

O princípio do equilíbrio pressupõe que a receita prevista na LOA deve ser igual à despesa nela fixada. A finalidade deste princípio é a de impedir o déficit orçamentário, principalmente no âmbito da LOA. Tal princípio é absoluto, pois, as receitas previstas devem, rigorosamente, ser iguais às despesas fixadas. Trata-se do equilíbrio formal. A priori, só é recomendável que se gaste aquilo que se tem. Assim o orçamento deve funcionar como uma ferramenta de planejamento real, contemplando gastos que serão realizados em função das receitas que serão arrecadadas. Por isso não se deve prever mais receitas que despesas.

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8 Comentários
  1. Muito boa a matéria. Bem esclarecida.

  2. ESTAMOS CONTANDO OS DIAS…PARA A GRANDE CELEBRAÇÃO!!!!!!!!!!!!!!!!!
    DIA 11…DIA MUITO ESPECIAL PARA TODOS NÓS!!!!!!!!!!!!!!
    BEIJOS

  3. Lilliam Rezende de Almeida Link Permanente

    Perfeito adorei, muito bom poder contar com essa ajuda levando em consideração que a matéria abordada foi de fácil entendimento

  4. Gostei muito! Este site está na minha lista de favoritos!

  5. MUITO BOM ! EXCELENTE COMENTÁRIO.
    POIS, FALA DOS PRINCIPIOS DE FORMA CLARA E RESUMIDA ALÉM DAS EXEÇÕES.

  6. olá, fiquei com uma dúvida, a vinculação dos royalties do petróleo à educação é uma exceção ao princípio da não-vinculação?

  7. adriano Link Permanente

    muito bom

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